Forordning og reda på norske klimagassutslipp

Ord på 29 bokstaver som de aller fleste ikke har hørt om, men som får opp pulsen på norske politikere i Dagsnytt 18-studio: Innsatsfordelingsforordningen.

Kort fortalt handler konflikten om hvorvidt Norge skal kutte utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor (hovedsakelig fra transport, landbruk, avfall og bygg)  kun innenlands, eller holde alle muligheter åpne for betale for kutt i EU.

– I 2015 besluttet Stortinget at Norge skulle søke å oppfylle sine forpliktelser i Parisavtalen igjennom å samarbeide med EU. Avtalen vi er i ferd med å inngå med EU, sikrer Norge at det er mulighet for å betale andre for å kutte for oss. Men det betyr ikke at vi ikke kommer til å gjøre noe selv heller, sier seniorforsker ved CICERO Erlend Hermansen.

• 19. mars 2019 sendte Regjeringen sitt forslag til klimaavtale til EU.
• Stortingsproposisjon 94 (2018–2019) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsakter som inngår i felles oppfyllelse med EU av utslippsmålet for 2030, skal behandles av Stortinget 17. juni 2019. 

SV-leder Audun Lysbakken og Miljøminister Ola Elvestuen (V) diskuterer Innsatsfordelingsforordningen 24.04.2019. I midten, CICERO-forsker Erlend Hermansen (Foto:NRK.no/faksimile). Se hele sendingen her (første innslag).

Kvotepliktig og ikke-kvotepliktig

EU har som mål å kutte i 40 prosent av sine utslipp sammenlignet med 1990 innen 2030. Den jobben hviler på tre pilarer: EUs kvotemarked, regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og annen arealbruk, og altså innsatsfordelingsforordningen.

Norge har vært en del av EUs kvotemarked siden 2008. Kvotemarkedet fungerer slik at industrien tildeles utslippskvoter, én kvote er lik utslipp av ett tonn CO₂ eller CO₂-ekvivalent, og samtidig gis anledning til å enten selge kvotene de ikke trenger, eller kjøpe flere hvis de ikke klarer å kutte i utslippene raskt nok.

– Avtalen er en sikkerhetsventil som sikrer at Norge skal kunne innfri forpliktelsene sine (...)

ERLEND HERMANSEN 

Kvotehandelen dekker imidlertid bare omtrent halvparten av Norges klimagassutslipp, hovedsakelig fra industri og energiproduksjon, inkludert olje- og gassvirksomheten. Den andre halvparten skjer i det som kalles ikke-kvotepliktig sektor, og består hovedsakelig av transport, landbruk, avfall og bygg. Omtrent det samme gjelder for EU. Og utslippene må ned i alle sektorene for at både Norge og EU skal nå sine forpliktelser i Parisavtalen.

Innsatsfordeling

EU har derfor laget et regelverk som fordeler og regulerer ansvaret for kutt i ikke-kvotepliktig sektor mellom medlemslandene, hva de kaller Innsatsfordelingen.

Fordelingen foregår på den måten at landene med høyest BNP per innbygger, må kutte mest i klimagassutslippene fram mot 2030, men ingen land skal pålegges å kutte mer enn 40 prosent. Land som Sverige og Luxembourg skal for eksempel kutte 40 prosent, mens gjennomsnittet for hele EU skal være 30.

Det er denne innsatsfordelingen Norge inngår en avtale med EU om å være med på. EU vil også tildele Norge et utslippsbudsjett for hvert år mellom 2021 og 2030. Norge vil bli avkrevd av EU at utslippene fra ikke-kvotepliktig sektor skal ned 40 prosent innen 2030, sammenlignet med 2005. Norge skal melde inn sine utslippstall til EU, EU skal bokføre dem og de kan gi sanksjoner dersom målene ikke holdes.

Mulig å kutte i andre land

Det høres kanskje strengt ut, men å være med på EUs plan for klimakutt åpner samtidig for noen muligheter som ellers ville vært utenfor rekkevidde for Norge. Som for eksempel å kunne gjennomføre kuttene i andre EU-land.

– Avtalen er et rammeverk som gjør at Norge kommer til å samarbeide med EU for å nå våre utslippsforpliktelser. Avtalen inneholder ingen tallfestede nasjonale målsettinger. Norge skal kutte 40 prosent innen 2030, sammenlignet med 2005, men det står ikke hvor mye at dette som skal tas i Norge, sier Erlend Hermansen.

Selv om Norges mål er å kutte 40 prosent i ikke-kvotepliktig sektor, så er det ikke noe krav fra EU om at målet skal nås ved hjelp av kutt i Norge. Fleksibilitet, er stikkordet. I Stortingsmeldingen «Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid» nevnes ordene «fleksible» eller «fleksibilitet» på 24 av rapportens 97 sider.

Under innsatsfordelingsforordningen vil EU-landene, og nå Norge, bli tildelt «utslippsenheter» for hvert år mellom 2021 og 2030. For hvert tonn utslipp i ikke-kvotepliktig sektor, må landet levere tilbake en «utslippsenhet» til et register. Det vil bli delt ut færre og færre enheter for hvert år fram til 2030. Kravet for å oppfylle forpliktelsen er at det er samsvar mellom utslipp og antall utslippsenheter som innleveres. Du kan altså ikke slippe ut mer enn du har enheter til å dekke det inn med.

Fleksible løsninger

Men landene «velger selv om de vil oppfylle målet ved å redusere de innenlandske utslippene eller ved å skaffe seg utslippsenheter gjennom utnyttelse av fleksibiliteten i regelverket», ifølge nevnte Stortingsmelding. Det blir for eksempel for Norge mulig å konvertere et visst antall kvoter fra EUs kvotemarked til utslippsenheter, og det vil bli mulig å kjøpe utslippsenheter fra andre land.

Vector: Vectorpocket / Freepik

– Ifølge Regjeringsplattformen fra Granavolden heter det at norske utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor skal reduseres med 45 prosent sammenlignet med 2005, og at reduksjonen skal skje igjennom innenlandske tiltak. Samtidig står det at man skal kunne benytte seg av fleksibiliteten i EUs regelverk hvis det blir strengt nødvendig. Men hva strengt nødvendig betyr er det vanskelig å vite, og definisjonen vil sannsynligvis endre seg etterhvert som tiden går mot 2030.

Ifølge Stortingsmelding 41 gir fleksibilitetsmekanismen «sikkerhet for at Norge kan oppfylle det forpliktende utslippsbudsjettet». Hermansen omtaler det som en sikkerhetsventil:

– Avtalen er en sikkerhetsventil som sikrer at Norge skal kunne innfri forpliktelsene sine overfor både EU og FNs klimakonvensjon, selv om vi ikke klarer å kutte nok hjemme, sier Hermansen.

Mulig å skulke dugnaden?

– Skal verden nå målsettingene i Parisavtalen så må vi ifølge den siste rapporten til FNs klimapanel omstille oss i et tempo og et omfang uten sidestykke i menneskehetens historie. Jeg bruker å si at Parisavtalen er en dugnad hvor du har to valg: Enten kan du ta grep og gjøre jobben selv – eller du kan betale noen for å gjøre jobben for deg.

Hva er så bakgrunnen for at vi i det hele tatt er med på denne avtalen? Hvis vi vil kutte i våre egne utslipp, trenger vi vel strengt ikke tatt en avtale med EU for å gjøre det? Hermansen peker på spesielt to grunner til at vi har inngått en avtale med EU: Kostnadseffektivitet og det faktum at vi igjennom EØS-avtalen allerede samarbeider i kvotesystemet:

– Kostnadseffektivitet er stikkord her, og et av de bærende prinsipper i norsk klimapolitikk. En viktig grunn til at vi er med i kvotesystemet er at norske og europeiske bedrifter bør ha like konkurransevilkår, slik at norske bedrifter unngår sær- og dobbeltreguleringer som kan føre til redusert kostnadseffektivitet i klimapolitikken. Nå som EU også lager et system i ikke-kvotepliktig sektor argumenterer mange for at vi også bør samarbeide i ikke-kvotepliktig sektor, slik at norsk klimapolitikk også i denne sektoren kan gjennomføres på en kostnadseffektiv måte, sier Hermansen.

Referanser

• ​Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid
• ​Granavolden-plattformen