Politikk og konsekvenser av omstilling av matsystemet

Hvorfor omstilling?

Matsystemet skal bidra til mange målsetninger. Disse inkluderer de fire hovedmålsetningene i landbruks- og matpolitikk:

1. Matsikkerhet og beredskap,
2. Landbruk over hele landet,
3. Økt verdiskapning 
4. Et bærekraftig landbruk, alle med videre delmål.

Videre er matsystemet tett lenket mot klimamålene, naturavtalen, helsemålsetningene og FN’s 17 bærekraftsmål. Disse siste fire er også delvis integrert i bærekraftsmålet i de overordnede landbrukspolitiske målsetningene.

 

Utviklingen i produksjon og forbruk av mat i det norske matsystemet over tid viser at målsetningene om klima, natur og biomangfold og helse påvirkes negativt gjennom økende utslipp, arealendringer og forurensning, samt økende feil- og underernæring. Samtidig lykkes virkemiddelbruket hittil heller ikke å oppnå de landbrukspolitiske målsetningene om økt selvforsyningsgrad, landbruk og sysselsetting over hele landet, lønnsom ressursutnyttelse, m.m. Lønnsomheten i gårdsdrift er lav, stadig færre bønder har jordbruk som hovedinntektskilde mens antall bønder og gård reduseres til fordel for færre og større gård og mer leieareal, og gras- og ammekyr produksjon økes i kornarealer. Det er liknende strukturutviklinger i kystfiskesamfunn, med færre fiskere og mottak og en bevegelse mot større og mer mobile fartøy. Arbeidet med utslippsreduksjoner er begrenset til en klimaavtale som 1) forholder seg til en økende referansebane og 2) ikke ser forbi 2030. Dermed blir det ikke noe reelle klimagasskutt mens utvikling og investeringer i jordbruket tar et korttidsperspektiv. Stabile klimaforhold, en robust natur og biomangfold og god folkehelse er grunnleggende for å kunne drive med matproduksjon, og det er viktig at matproduksjon ikke undergraver sin egen virksomhet. Det er et tydelig og økende behov globalt og lokalt for mer bærekraftige og robuste matsystemer, med økt planteproduksjon og forbruk, og redusert kjøtt. 

^{Figur 2 Endringer i utslipp for totalt norsk matforbruk over tid. Utviklingen viser et likt bilde for utslipp av næringsstoffer, forsuring, vannforbruk og arealbruk i Norge og mateksportland.}

 

Resultater av forskningen i VOM

Det norske matsystemet er ikke bærekraftig

VOM forskning støtter funn fra mange andre studier og viser at produksjon og forbruk av animalske matvarer bidrar betraktelig mer til klima- og miljøutfordringer enn plantemat, i noen tilfeller på grunn av høye påvirkning per kilo matvare (f.eks. storfe og sau), i andre tilfeller gjennom et høyt inntak (f.eks. meieriprodukter) (van Oort og Holmelin 2025, Harwatt et al. 2024). Mens forbruket og klima- og miljøpåvirkningene av norsk matforbruk per person har stabilisert seg i de siste 20-25 år, øker likevel påvirkningen av det totale matforbruket på grunn av en økende befolkning. Klimagassutslipp fra matforbruket akkumulerer seg i tillegg fra år til år. Forbedringer i produksjonsnivå kompenserer ikke for den økende miljøpåvirkningen. En reduksjon av matforbrukets miljøpåvirkning og klimagassutslipp krever derfor en kraftig dreining av kostholdet på individnivå i retning av mer plantebasert mat (van Oort og Holmelin 2025).

Forankring, forvirring, fragmentering

Mens behovet for omstilling er utvetydig, er matsystemet også sterk forankret i samfunnet gjennom sosiale, kulturelle og økonomiske lenker og eksisterende næringsstrukturer. Denne forankringen bidrar til ulike barrierer mot omstilling som inkluderer både reelle og oppfattede målkonflikter som forvirrer begrepene bærekraft, politiske målsetninger og sektorbaserte interessekonflikter. Mål om økt selvforsyningsgrad settes opp mot utslippsreduksjon, miljømessig bærekraft settes opp mot økonomisk bærekraft, landbruk over hele landet står mot effektivisering, m.m., mens mange av disse målsetninger ikke nødvendigvis trenger å være i konflikt med hverandre. Videre hindrer politisk fragmentering, kulturelle barrierer (Aasen et al., 2024) og sterke sektorinteresser (Hidle, 2022) aksept for omstilling (van Oort et al., 2024). Ulike hensyn får ulik vekt og fokus avhengig av hvilke ledd i matsystemet man ser på, og hvilken politisk integrering disse leddene har (Skagen og Boasson, 2024). Slik spiller helsehensyn hovedrollen i kostrådene, distriktspolitikk, selvforsyningsgrad og økonomi er viktige i landbrukspolitikk, og klima- og miljøhensyn er typisk sektorbaserte.

Det er viktig å skille hvordan disse ulike hensyn bidrar til bærekraft (som er en nødvendighet) og politiske mål (som er strategier som kan både støtte eller utfordre bærekraftig utvikling). Et eksempel på dette er matsikkerhet: som handler om tilgang og trygghet, og inkluderer bærekraft i alle dimensjoner, og selvforsyningsgrad: en produkt- og lokal orientert begrep som kan være et virkemiddel for matsikkerhet og beredskap, men er ikke i seg selv et mål på bærekraft (van Oort og Mittenzwei, 2024). Det kan være mulig å oppnå begge to, men det er viktig å være klare over forskjellen og konsekvensene.

Omstilling av matproduksjon må henge sammen med en endring i etterspørsel. Norsk matproduksjon sikter å produsere den maten forbrukerne etterspør, men påvirker samtidig forbrukerne for å sikre at etterspørselen passer med det som produseres. Forståelse av matsystemets påvirkninger, prising av matvarer og holdninger og normer spiller en viktig rolle i å omstille forbruket (Aasen et al., 2024; Ardebili og Rickertsen, 2024). Reklamebyrået for kjøtt og meieri (Matprat) påvirker normer hos barn gjennom gratis skolepensum for bærekraftig mat (Dahlgren, 2023), mens den skaper forvirring om bærekraft i kosthold og matproduksjon i den offentlige debatten (van Oort et al., 2024). Forbrukerne som ønsker å redusere kjøttforbruket som klimatiltak er i en særposisjon, mens folk lett skifter fokus til andre (også viktige) temaer. Den svake stillingen av normer som støtter omstilling av matforbruket mot mer klima- og miljøvennlig kosthold hindrer større aksept og normendringer mot mer bærekraftig kosthold i samfunnet (Aasen et al., 2024).

Nedenfor listes det noen viktige barrierer mot omstilling av matsystemet:

• Mangel på helhetlig målsetning. Jordbruk, fiske- og sjømatproduksjon, næringslivspolitikk, klima-, miljø og helse, og forbrukspolitikk er stort sett frakoblet hverandre som hindrer bred oppslutning om bærekraftige målsetninger for matsystemet på tvers av departementer og bærekraftsdimensjoner.
• Sektorinteresser. Sterk integrering og representering av jordbrukssektor interesser (spesielt kjøttprodusenter) i politikk og pensum som bidrar til svært polariserte forståelser om behovet for endringer i produksjon og forbruk.
• Tillitt. Stor tillitt hos befolkning i norsk matproduksjon og dens bærekraft tross påviste store bærekrafts utfordringer.
• Forbruker bestemmer. Jordbruket produserer det forbrukere vil ha, mens forbrukerne påvirkes for at etterspørsel matcher produksjon. Ansvaret for produksjon legges hos forbrukerne og måloppnåelse blir et forbrukervalg.
• Mer men ikke mindre. Økt etterspørsel av norske frukt og grønnsaker i tråd med kostråd er en ønsket utvikling, mens redusert etterspørsel av kjøtt er klima-, miljø og helsemessig ønskelig, men landbrukspolitisk betraktet som uønskelig.
• Intensjonsavtalen for utslippsreduksjon i jordbruket er det førende klima-verktøyet fram mot 2030. Den måles mot en referansebane som peker oppover, noe som hinder både måloppnåelse og langsiktig klimapolitikk i jordbruket.
• Teknooptimisme. Forbedringer i produksjon kan bidra til å redusere påvirkninger, men de bidrar også til investeringer og stiavhengighet som motvirker omstilling.
• Målkonflikter. Både virkelige og opplevde målkonflikter står i veien for vedtak og aksept for omstillingsbehov. Her spiller avveininger mellom mål en viktig rolle.
• Virker virkemidlene? Virkemidlene brukt hittil har stor politisk støtte men har ikke bidratt til måloppnåelse. Virkemidler virker bare når de gir synlige fordeler og har aksept.

Utover disse er det mange andre hindringer i ulike ledd av matsystemet, presentert i mer detalj i VOM sin andre policy briefs.

Omstilling bidrar til mange målsetninger

Utvikling og omstilling av matsystemet skal ikke være et mål i seg selv, men ivareta og bidra til en bred tilnærming til bærekraft som er nødvendig for å sikre at omstilling er inkluderende, bidrar til bærekraft for mange, og ikke begrenser seg til noen utvalgte grupper, sektorer, eller kortsiktige hensyn. Her settes noen av mulighetene for økt planteproduksjon, plantebasert verdiskapning og forbruksendring i kontekst av hverandre med sikte på hvordan en omstilling kan bidra både til mange av målsetningene og større bærekraft i hele matsystemet.

De nye kostrådene er et opplagt eksempel på hvordan omstilling i forbruket kan bidra til ulike målsetninger. VOM forskning har bidratt til diskusjon og utforming av bærekraftsaspektene knyttet til de oppdaterte nordiske og norske kostrådene (Harwatt et al., 2024, 2022), som i større grad enn før omtaler klima- og miljømessig bærekraft. Kort oppsummert kan det sies at et kosthold som vris mot kostrådene vil både styrke helsen og redusere klima og miljøpåvirkninger, og dermed styrke selve grunnlaget for bærekraftig matproduksjon.

Et annet viktig bidrag er analysene av det politiske målet for økt selvforsyningsgrad. Målet er krevende, men kan oppnås på ulike måter. En endring av kostholdet og økt satsing på produksjon av matkorn mens kjøttproduksjon reduseres vil bidra til flere målsetninger samtidig inkludert helse, klima og miljø (Mittenzwei, 2023; Mittenzwei og van Oort, 2022). Økt norsk animalsk og planteproduksjon uten å endre kostholdet kan også bidra til selvforsyningsgradsmålet, men uten helse, klima og miljøfordelene av en omstilling.

Omstilling kan videre bidra til målene om økt ressursutnyttelse, bedre dyrehelse, styrket små og diversifisert jordbruk over hele landet, og de kulturelle og biomangfolds verdiene beitelandskap kan ha, ved å flytte ammeku produksjon til marginale områder. Dette kan i tillegg frigjøre mat-areal til økt planteproduksjon og bidra til økt selvforsyningsgrad (van Oort et al., 2024). Endring i subsidier fra produksjonsrettet mot landskap, miljø- og klimaverdier kan videre kompensere bonden økonomisk for frafallet av antall dyr, og føre til riktig prising av kjøtt også i salgsleddet, som igjen kan støtte forbruksendringer.

Fordelene av endret arealbruk har også blitt analysert i større Europeisk kontekst. Landbruk i områder som er preget av lav produktivitet, bratte skråninger og spredte gårdsbruk er gjerne forbundet med høye kostnader og negativ miljøpåvirkning. Ting Hua et al. (2025) finner at Europeiske bønder kan ta bedre hensyn til naturen enn i dag uten å redusere matproduksjonen dersom gårdsbruk i mindre gunstige områder legges ned og naturen der rehabiliteres, mens økt ekstensiv matproduksjon i mer egnede områder i tillegg kan kutte 40 prosent av jordbrukets klimautslipp.

VOM har også bidratt til samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr (Norges Forskningsrådet, 2023). Formålet med dette initiativet er en omfattende omstilling av fôrproduksjonen i Norge, med mål om å gjøre den mer miljøvennlig, robust og selvforsynt. Dette bidraget poengterer at enhver produksjon må forbedres for å bidra til større bærekraft.

 

Koblinger til annen forskning

VOM prosjektet bygger på mange andre initiativer og rapporter som har  analysert både status av bærekraft i ulike deler i matsystemet og hvordan virkemiddelbruket rettet mot matsystemet til nå har bidratt til ulik måloppnåelse (Bakken et al., 2023; Bayr et al., 2020; Hansmark and Mofoss, 2025; Meltzer et al., 2024a, 2024b; Riksrevisjonen, 2025, 2023, 2010; Solheim et al., 2022). Det er stort samsvar i funnene, som samlet sett viser at dagens matproduksjon og forbruk har store klima- og miljøutfordringer samt utfordringer i strukturutviklingene, lønnsomhet og rekruttering. Det er mangel på helhetlig matpolitikk og en tydelig målsetning, og endring i kosthold er ett av de viktigste tiltakene. Det finnes mange tiltak og virkemidler, men det er kritisk at disse retter seg både på forbruk og produksjon for å unngå karbonlekkasje og likende forskyving av utfordringene.

VOM har bidratt i ulike ekspert- og rådgivningsfora (DFØ, 2024, 2021; DNVA, 2022; Harwatt et al., 2024; Landbruks- og matdepartementet, 2024; Norges Forskningsrådet, 2023), og hatt synergier med flere andre matprosjekter i både Norge (PLATON, NewTools, NOReden, Plateforms, DigiFood, m.m.) og utlandet (Svenske prosjekter, RISE Foodinkubator, Europeisk og globalt samarbeid i FABLE nettverket og SOLVE prosjektet).

VOM har avdekket ulike barrierer og muligheter for omstilling, og flere bidrag har sett på virkemidler som kan brukes for å få til endring. Mange av virkemidlene finnes allerede, og disse kan justeres for å støtte omstilling bedre. Virkemiddelbruk hittil har ikke oppnådd målsetningene som følge av ulike prioriteringer og lite samarbeid om en helhetlig målsetning for matsystemet og målkonflikter både innenfor jordbruk og matpolitikk og mellom den og klima-, miljø- og helse politikk. Uten enighet om målsetningen og sammenheng mellom virkemidler og tiltak vil disse ha begrenset effekt og støtte.

Møller og Beddari (2024) samlet forslag fra forskere og aktører i den norske matbransjen, og delt disse inn i tiltak rettet mot tre områder: matproduksjon, distribusjon og salg, og kosthold. Dahlgren har også vært svært aktiv i ulike media med å foreslå ulike tiltak. Van Oort og Skagen (2023) har hentet inspirasjon fra Danmark, Sverige, Finland, Nederland, Østerrike og Sveits om klimatiltak i jordbruket, mens Skagen (in prep.) har videre utforsket hvordan Danmark har jobbet med klimatiltak i jordbruket, og sett på en lang liste med tiltak i andre EU land. Det finnes mange tiltak, men ikke alle tiltak kan implementeres likt overalt: kontekst er viktig. Van Oort og Dæhlin (2025) har spesifikt sett på bruk av ulike klimakriterier i matinnkjøpet på Norsk, Nordisk og EU nivå, mens offentlig innkjøp (van Oort et al., 2021) og kostråd som virkemiddel er videre analysert i (Mittenzwei, 2024, 2023; van Oort et al., 2021). Kostholdsendringer kombinert med andre tiltak, og samarbeid på internasjonalt nivå kan bidra til store utslippskutt i matsystemet.

Prosjektet anbefaler følgende overordnede tiltak og virkemidler for omstilling av matsystemet, uten at listen er uttømmende. Punktene 1 og 2 er viktige for effektiviteten av de utvalgte forslagene under punkt 3, men i seg selv ikke et avgjørende premiss:

1. Etabler politisk enighet om et utviklingsmål for matsystemet i henhold til de globale og nasjonale målsetningene for klima, natur og helse som basis for stabil og trygg matproduksjon og forbruk. En tydelig politisk retningslinje med langsiktig perspektiv for alle mataktører fra produksjon til forbruk om den ønskede veien fremover åpner for trygge investeringer i produksjon og innovasjon.
2. Sett ned en tverrministeriell arbeidsgruppe med innspill fra fagmiljøer og næringen som utarbeider en handlingsplan med konkrete, målbare og tidfestede mål for hele matverdikjeden i tråd med målsetningene. Ekspertutvalget om fremtidens matsystem (Regjeringen, 2025) og bredt sammensatte arbeidsgrupper for bærekraftige matsystemer (Folkehelseforeningen, 2025; ForUM for Utvikling og Miljø, 2023) m.m. kan gi innspill til denne arbeidsgruppen og prosessen.
3. For hver ledd utarbeides det trinnvise og sammenhengende endringer som støttes av reguleringer, subsidier og informasjonsarbeid, og som innføres koordinert for å unngå mismatch mellom produksjon og etterspørsel og lekkasjer (noe mismatch i overgangsperioden må påregnes).
    
   1. Produksjon: Subsidiene tilpasses med større vekt på planteproduksjon, redusert kjøttproduksjon. Lønnsomhet i all produksjon sikres ved å øke støtte for klima- og miljøtiltak gjennom areal- og miljøtilskudd heller en produksjonsmengder. Økt satsing på småbruk bidrar til diversifisering, landbruk over hele landet, reduserer strukturendringene og styrker matsikkerhet. Ytterlig satsing på klimatilpasning i norsk og global produksjon for å sikre matsikkerhet (stabil produksjon, infrastruktur og priser). Økt beitebruk bidrar til satsing på marginale områder, kulturlandskap og økt beite-biomangfold. Siden produksjon er etterspørsel-drevet, får forbrukere representering i jordbruks-forhandlingene.
   2. Mottak, distribusjon og salg: Tollvern, infrastruktur for innovasjon og planteproduksjon, distribusjon og mottak styrkes. Markedsalternativer og mottaksplikt for småmengder og lokale grønnsaker stimuleres. Matvarepriser reflekterer matens påvirkning på klima, helse og miljø for å styre forbruket i retning av kostrådene. Klima- og miljøkriterier for anskaffelser blir bindende og prioritert over andre hensyn.
   3. Forbruk og utdanning: Kommunikasjon om fordelene av omstilling må styrkes. Opplysningskontorene slås sammen og deres informasjons-virksomhet rettes mot kostrådene. Forskningsstøtte satser i større grad på matomstilling relaterte spørsmål, i tråd med UFF (Unngå, Flytt, Forbedre) rammeverket (Klimautvalget 2050, 2023) og internasjonale forpliktelser.