USA og Brasil: Når polarisering hindrer effektiv klimapolitikk

Hva er polarisering?

Politisk polarisering oppstår når motstridende oppfatninger om en sak stadig forsterkes og det blir vanskelig å finne tverrpolitiske kompromisser. Ekstrem polarisering oppstår når en eller flere meningsmotstandere beveger seg helt mot ytterkantene av meningsuniverset, og vi får en dyp splittelse med svært lav tillitt mellom politikerne på hver side.

I klimapolitikken har debatten lenge stått mellom de som mener vi må omstille samfunnet raskt for å få ned klimagassutslippene og tilpasse oss klimaendringer, og de som mener at kunnskapen om menneskeskapte klimaendringer er for usikker til å stole på som beslutningsgrunnlag.

Såkalte ’klimaskeptikere’ har bidratt til å politisere klimavitenskapen ved å så tvil om forskningsmetoder, gjennomføring og resultater fra forskningen. Usikkerhet rundt forskningen blir brukt til å utsette eller avvise klimapolitikk, og har vært en driver for polarisering på dette saksfeltet i mange land.

Polarisering i klimapolitikken bygger også på at økonomisk viktige industrier og sektorer vil tape på omfattende klimatiltak, og i tillegg til økonomiske interesser handler det om identitet og verdensbilde.

USA og Brasil er to av de landene der vi har sett ekstrem polarisering i de siste årene, noe som har ført til ustabilitet i klimapolitikken. De er begge store land med høye klimagassutslipp (til sammen mer enn 15% av globale utslipp), og polariseringen har derfor negativ innvirkning på mulighetene for å nå de globale klimamålene i Parisavtalen.

USA og Brasil har på ulikt vis vært premissleverandører for det globale klimasamarbeidet, både i positiv og negativ forstand. Landene er toneangivende aktører, med store økonomier og viktige roller i internasjonal politikk. Forskere fra de to landene har vært svært viktige bidragsytere til det internasjonale forskningssamarbeidet i IPCC. Samtidig har konspirasjonsteoriene om globalt klimasamarbeid og klimaforskning fått sterkt politisk fotfeste i både USA og Brasil, og vi ser nå en ekstrem polarisering av klimapolitikken.

USA: Dypt splittet

USAs klimapolitikk har vært kjennetegnet av ustabilitet og store svingninger helt siden 1990-tallet. Mens demokratene Bill Clinton og Barack Obama signerte internasjonale klimaavtaler (Kyotoprotokollen i 1997 og Parisavtalen i 2015) og presset på for å innføre føderale klimatiltak, tok republikanerne George W. Bush og Donald Trump USA ut av internasjonale klimaavtaler og kansellerte nasjonal klimapolitikk.

Denne ustabiliteten bunner i stor grad i at klimapolitikk er et saksfelt hvor splittelsen mellom demokrater og republikanere har forsterket seg over tid. I takt med økt politisk polarisering generelt i amerikansk politikk, har også uenigheten om klimapolitikken sementert seg i to leire.

Polariseringen har økt i takt med at de tradisjonelle institusjonelle strukturene utfordres stadig mer. Det føderale systemet med stor grad av selvstyre i delstatene, samt maktfordelingen mellom presidenten, domstolene og Kongressen på nasjonalt nivå, var tidligere med på å motvirke at ett politisk parti fikk dominerende kontroll.

Både på delstatsnivå og på nasjonalt nivå måtte politikerne kompromisse mot sentrum for å samle nok støtte for sine forslag. De måtte samle koalisjoner på tvers av politiske skillelinjer.

Dette har endret seg, og dagens politikere søker heller å samle støtte fra de mest radikale delene av sitt eget parti for å få flertall. Særlig har det republikanske partiet gått i en høyreradikal retning, hvor tverrpolitisk samarbeid er uaktuelt.

Statsviterne Paul Pierson og Eric Schickler (annurev-polisci-050718-033629.pdf) beskriver i en ny forskningsartikkel hvordan det siden 1970-tallet har pågått en endring i amerikansk politikk, hvor det nasjonale styringsnivået har fått en større rolle på mange saksfelt: nasjonal politikk har blitt innført på områder som tidligere var delstatenes ansvar. Dette gjelder for eksempel helse-, samferdsel- og miljøpolitikk.

I takt med sterkere nasjonal politikk har interessegrupper og media engasjert seg mer i den politiske debatten på nasjonalt nivå, og skillelinjene som før krysset mellom ulike interesser har i økende grad samlet seg rundt de to politiske partienes programmer – for eller imot demokratenes eller republikanernes nasjonale politiske plattform – og hvor skillelinjene forsterker hverandre.

Utviklingen har ført til en intensivering i den politiske polariseringen i USA, og en dyp splittelse som nå gjør det nær umulig å få til tverrpolitisk samarbeid i Kongressen. Målet er tvert imot å få tvunget igjennom så mye som mulig av eget partis politikk mens man sitter ved makten, selv om flertallet er marginalt og politikkens varighet dermed kan bli kort. Under Trumps presidentperiode gjorde dette seg utslag i en massiv tilbakerulling av klima- og miljøpolitikk som Obama hadde foreslått.

Biden har det travelt

Rundt 120 tiltak ble fjernet eller forsøkt fjernet i perioden 2017-2021, inkludert den profilerte utmeldingen av Parisavtalen. Etter bare 1,5 måned ved makten er Biden i full gang med å reversere Trumps tilbakerullinger igjen. Biden har allerede satt en stopper for oljerørledningen Keystone XL, og innført forbud for ny petroleumsvirksomhet på føderale landområder.

Og demokratene har høye klima-ambisjoner: Målet er avkarbonisering av kraftsektoren innen 2035 og netto-null utslipp for hele økonomien innen 2050. Bidens klimaplan inneholder massive investeringer ($2000 milliarder) og tiltak på tvers av sektorer, og sikter mot grønn vekst, sirkulær økonomi, grønne arbeidsplasser og rettferdig omstilling.

Dette er politikk som republikanerne motsetter seg, både nasjonalt og på delstatsnivå i de statene som har republikansk flertall.

Gitt den dype polariseringen har Biden det travelt med sine klimaplaner. Allerede i 2022 er det mellomvalg, og demokratene risikerer å miste sitt hårfine flertall i Huset og/eller Senatet. Da kan det bli enda mer utfordrende for Biden å få gjennomført klimapolitikken sin.

Brasil: Fra foregangsland til klimabølle

Brasil var lenge et foregangsland blant utviklingslandene i internasjonal klimapolitikk, og var blant annet vertsnasjon for de aller første klimaforhandlingene i Rio de Janeiro i 1992. Brasil var klar på at de rike landene må gå foran med å kutte utslipp, men fikk allerede i 2010 en nasjonal klimalov for å redusere egne utslipp. Dette skulle først og fremst gjøres gjennom reduksjon av avskogingen i Amazonas. Men reduksjon av avskoging krever restriksjoner på landbruk, gruvedrift og annen aktivitet i regnskogen, og flere aktører i Brasil mener at landet har så mye skog at visjoner om null avskoging fører til vern av unødvendig store områder og vanskeliggjør vekst i viktige sektorer.

Denne konflikten mellom de som vil verne skog og de som vil prioritere vekst forsterket seg i hvert valg etter klimaloven kom, og da Jair Bolsonaro, en sterk forvarer av vekstlinja, vant presidentvalget i 2018, førte det til store endringer i Brasils klimapolitikk. Bolsonaro er ikke bare tilhenger av å «ta Amazonas i bruk», han har også et omtrentlig forhold til fakta og tall knyttet til de negative klimaeffektene av avskoging.

Konspiratorikerne kommer

Klimaforskningen har tradisjonelt stått sterkt i Brasil, det har vært veldig lite klimaskepsis i befolkningen. Men noen på ytterste høyre fløy i politikken har lenge knyttet klimakunnskap til konspirasjonsteorier om at rike land og Kina bruker klimaproblemet til å skaffe seg makt internasjonalt, og ønsker å hemme Brasils vekst og overstyre Brasils suverenitet i Amazonas.

En av de uttalte tilhengerne av disse konspirasjonsteoriene ble utnevnt til Bolsonaros utenriksminister, og teoriene har fått økt oppslutning i Brasil de senere årene. Bolsonaro selv sier andre land bør passe sine egne saker og ikke blande seg inn i Brasils politikk i Amazonas, og han har flere ganger anklaget brasilianske miljøvernere for å jobbe for utenlandske interesser.

Som Trump i USA er Bolsonaro like mye et resultat av den politiske polariseringen som en grunn til den. Etter flere korrupsjonsskandaler og høy grad av kriminalitet og økonomisk usikkerhet, har befolkningen lav tillit til de politiske partiene, og det ble fristende å stemme på en kandidat som stilte med nye og enkle løsninger helt på siden av den tradisjonelle politiske debatten.

Til tross for lav klimaskepsis var de ytterliggående synspunktene på klima en del av pakka som mange var villige til å akseptere for å bli kvitt politikere de oppfattet som korrupte, eller for å få gjennom konservativ politikk på områder som abort og homofiles rettigheter. Kritikken mot Bolsonaro er også massiv, og det politiske ordskiftet har utviklet seg til en debatt om sannheten med steile fronter, der sannheten om klimaendringene også blir et spørsmål om tro, og om troen på Bolsonaro.

Parallelle virkeligheter

Med koronakrisen ble polariseringen bokstavelig talt en kamp om liv og død, der Bolsonaro igjen har utvist forakt for vitenskapelig kunnskap som rokker ved hans prosjekt for økonomisk vekst i Brasil. Presidenten og hans støttespillere har latterliggjort smitteverntiltak, og Brasil er det landet i verden med nest flest dødsfall som følge av pandemien,. Gjennom sosiale og såkalt alternative media er det allerede etablert parallelle virkeligheter for de som henholdsvis støtter og forakter presidenten.

Polariseringen er en økende trussel mot demokratiet siden den fører til konfrontasjoner i befolkningen og utrygghet for de som offentlig protesterer mot regjeringen politikk. Regjeringen har også brukt all oppmerksomheten rundt pandemien til å få gjennom lettelser i miljølovgivningen, og sivilsamfunnets demokratiske kontroll med klima- og miljøvern har blitt en stadig vanskeligere (og farligere) øvelse.

Veien videre

Klimaomstilling krever endringer, og det vil nødvendigvis føre til konflikter mellom ulike interesser og oppfatninger i samfunnet. Politisk debatt er nødvendig og sunt for demokratisk politikkutvikling. Men den graden av politisk polarisering som vi ser i USA og Brasil er problematisk for samfunnet som helhet fordi klimaproblemet krever løsninger som er langsiktige. Den klimapolitikken vi fører i dag får effekt på klimaet mange år fram i tid, og siden grønne løsninger ofte krever en del investeringer, er det veldig dyrt og ineffektivt for samfunnet å svinge mellom sterk og svak klimapolitikk. For å nå Parismålene trenger vi omfattende og langsiktig omstilling, og polarisering gjør dette vanskelig.

I både USA og Brasil bidrar sosiale medier til at mange flere får mulighet til å ytre seg, men også at man i økende grad bare kommuniserer med meningsfeller og får sine opplysninger fra dem. Slike ‘ekkokammer’ har også oppstått i tradisjonelle medier, som TV og radio. Endringene i medielandskapet har bidratt til å svekke tilliten til at fakta og offentlig informasjon er korrekt, noe som gjør det vanskelig å finne løsninger for hvordan politiske motstandere skal bli enige om politikk til fellesskapets beste, i hvert fall på kort sikt. I begge landene henger også splittelsen i klimapolitikken sammen med splittelse på en rekke andre politikkområder.

På klimafeltet kan pågående markedsendringer legge til rette for en mulig vei ut av polariseringen. Både USA og Brasil er dypt integrert i den globale økonomien, og når stadig mer penger flyttes over i grønne investeringer, og internasjonale investorer i økende grad stiller klima- og miljøkrav, vil selv klimaskeptikere kunne se det i sin egeninteresse å endre politikken i grønn retning.

Referanser

The United States: conditions for accelerating decarbonisation in a politically divided country Guri Bang, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, published online 17.02.2021. DOI: 10.1007/s10784-021-09530-x

Madison’s Constitution Under Stress: A Developmental Analysis of Political Polarization, Paul Pierson og Eric Schickler, Annual Review of Political Science, 2020, 23:37–58. annurev-polisci-050718-033629.pdf