CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder
Klimaavtalen som skal framforhandles i Paris kommer til å dekke flere mennesker og en større andel klimagassutslipp enn den gamle avtalen. foto: roy cheung@flickr

Klimaavtalen som skal framforhandles i Paris kommer til å dekke flere mennesker og en større andel klimagassutslipp enn den gamle avtalen. foto: roy cheung@flickr

Mot en mer omfattende klimaavtale

Klima - Et magasin om klimaforskning fra CICERO

Publisert 24.11.2015

Den nye globale klimaavtalen skal bygges nedenfra og opp, ikke ovenfra og ned som Kyotoavtalen. Nasjonal klimapolitikk kommer med andre ord til å avgjøre Paris-avtalens effekt. Så hva gjør de mektige landene?

FNs internasjonale klimaforhandlinger har skiftet karakter siden forhandlingsrunden i København i 2009. København-møtet ble et vendepunkt: Vi ble enige om at en ny klimaavtale må sys sammen slik at alle land har forpliktelser, men at disse kan være differensiert etter kapasitet. Hvert land må selv vurdere hvor mye det kan bidra. Målet ble å unngå at temperaturen på jorda stiger mer enn to grader sammenliknet med førindustrielt nivå.

Klimaforhandlingene oppsummert - på 83 sekunder! 

I en ny klimaavtale med innmelding av klimamål og verifisering av at målene blir fulgt opp av konkrete nasjonale tiltak, vil det bli svært viktig å følge med på hva enkeltland gjør for å kunne si noe om hvor effektiv klimaavtalen blir. De klimamålene som landene skal melde inn bør kunne summeres opp til et nivå som gjør det mulig å nå togradersmålet. Utfasing av fossil energi og omstilling av energisystemet er noe som diskuteres blant flere av de viktigste nøkkelaktørene i klimaforhandlingene, og som er en viktig del av de klimamålene som ble meldt inn til FN i forkant av Paris-forhandlingene. Energiomstillingsprosesser er på gang i ulik grad hos store og viktige aktører som EU, USA og Kina. Energisystemene er i endring mot stadig mer innfasing av fornybar energi.

Mer fornybart i EU

Flere EU-land, med Tyskland i spissen, har kommet langt i å gjøre klimavennlige politikkendringer i energisektoren. Den tyske regjeringen vedtok i 2011 å stanse alle kjernekraftverk innen 2022, samtidig som kull skal fases ut og det skal kuttes i klimagassutslippene med minst 80 prosent innen 2050. Med en energilov fra 2000 som garanterer en minstepris for fornybar energi i inntil 20 år, har Tyskland også lagt til rette for at nye energikilder som vind og sol skal favoriseres. Fornybarandelen i den tyske energisektoren har økt dramatisk, fra fem prosent i 1999 til 25 prosent i 2014.

Ikke fått med deg EUs 2030-mål ennå? Sjekk ut denne videoen!

Tyskland er også en av de sterkeste pådriverne for EUs kvotehandelssystem og at EU skal ha ambisiøse klimamål med seg inn i de internasjonale klimaforhandlingene. EU forpliktet seg i 2014 til å kutte utslippene med 40 prosent sammenliknet med 1990-nivå innen 2030. EUs klimapolitikk har gjennomgående god støtte i befolkningen.

Stabilt sterk motstand i USA

I USA har til sammenlikning motstanden mot styrking av energi- og klimapolitikken vært sterk og vedvarende. Mer enn halvparten av delstatene i USA får elektrisiteten sin hovedsakelig fra kullkraftverk og har sterke bindinger til kull fordi mange arbeidsplasser og delstatsøkonomien er basert på tilgang til billig energi fra kullkraftverk. Motstanden mot klimapolitikk som vil skattlegge karbonutslipp – og dermed øke strømprisene – har derfor vært stabilt sterk i disse delstatene. Dette har gjort det umulig å få et politisk flertall i Kongressen til å støtte en offensiv klimapolitikk.

Motstanden har også låst fast polariseringen mellom det republikanske og det demokratiske partiet. Demokrater er gjennomgående mer bekymret for konsekvensene av klimaendringene og støtter tiltak for å kutte utslippene, mens republikanere er mer skeptiske til om klimaproblemet virkelig finnes og generelt negative til at USA skal innføre en føderal klimapolitikk. Etter oppblomstringen av Tea Party-bevegelsen i det republikanske partiet etter 2009, noe som førte partiet i en mer konservativ retning, har denne polariseringstendensen blitt forsterket.

President Obama er engstelig for klimaendringer, men langt fra alle amerikanere deler hans syn.

Til tross for sterk motstand har Obama-administrasjonen innført en rekke nye reguleringer av utslipp fra kraftsektoren siden 2013. Viktigst er reguleringene for eksisterende kraftverk gjennom Clean Power Plan. Reguleringene innfører en maksimumsgrense for karbonutslipp fra kraftverk, noe som skaper sterke insentiver for å skifte energikilde fra kull til gass og som vil gjøre det ulønnsomt å bygge nye kullkraftverk. Dette skiftet fra kull til gass har blitt muliggjort fordi ny teknologi, såkalt fracking (hydraulisk oppsprekking), har ført til en enorm økning i tilgangen på skifergass i USA siden 2009.

Samtidig har investeringene i fornybar teknologi økt kraftig i USA. Landet er nå verdens tredje største investor i fornybar energi, og delstater som Texas og California har en raskt økende andel av henholdsvis vindkraft og solkraft i sin strømproduksjon. I takt med disse endringene har CO2-utslippene fra energisektoren falt med 12 prosent siden toppåret i 2007, og var i 2012 helt nede på 1994-nivå.

Farlig luft tvinger fram tiltak i Kina

I Kina har den politiske ledelsen satt energieffektivisering og bremsing av klimagassutslippene på agendaen. Kina er den suverent største klimagassutslipperen i verden og står alene for omtrent 26 prosent av totalen. Utbyggingen av kullkraftverk har vært enorm i lang tid, men har de siste årene gått noe saktere. Ikke minst har dette skjedd som et resultat av at luftforurensningen i de store byene er blitt nærmest uholdbar og fører til protester og sosial uro.

Kina har i økende grad satset på sol- og vindkraft og har investert så mye i å utvikle billige solcellepaneler at det har påvirket verdensmarkedet kraftig. Prisen på solenergi har falt kraftig, og solenergi har i løpet av de siste tre årene blitt konkurransedyktig med kull og andre fossile energikilder.

Luftforurensning er sterkeste driver til klimapolitikk i Kina.
 
Kinas økonomi er planstyrt, og den tolvte femårsplanen som gjelder fra 2011–2015 vier et helt kapittel til grønn utvikling. En sentral målsetning er at karbonintensiteten i den økonomiske veksten skal ned, og at fornybarandelen i energiforbruket skal opp. Som en oppfølger til dette annonserte president Xi Jinping i november 2014 at utslippstoppen i Kina skal nås senest i 2030, og at andelen fornybar energi da skal være på minst 20 prosent.

Felles klimaløft i USA og Kina

At det skjer endringer i Kina og USA samtidig er verdt å merke seg. President Xi og president Obama gikk sammen ut og annonserte sine klimamål for Paris-forhandlingene i november 2014, og fulgte opp med felles planer for energiomstilling under Xis statsbesøk i USA i 2015. Dette viser at begge statsledere anerkjenner hvor gjensidig avhengige de to landene er gjennom handel og andre økonomiske forbindelser, og hvor viktig det er at begge land viser vilje til endring samtidig. Kina og USA står for nær 35 prosent av verdens BNP, og handelen dem imellom står for omtrent en femtedel av verdenshandelen.

Både Kina og USA har styrket sin diplomatiske klimainnsats og satt fokus på hvor viktig det er at Paris-avtalen blir en realitet. Innsatsen fra disse nøkkelaktørene for å sikre en god Paris-avtale signaliserer at de ønsker å ta på seg sterkere lederskap i forhandlingene.

For USAs del vil lederrollen være mer troverdig enn i tidligere forhandlingsrunder, gitt endringene som har skjedd i nasjonal politikk under Obama-administrasjonen. Nye reguleringer av klimagassutslipp er underveis, og næringslivet begynner sakte, men sikkert å gjøre investeringer som fører til et reelt skifte i USAs økonomi gjennom mer investeringer i fornybar energi.

Hva påvirker nasjonal politikkutvikling?

På et mer generelt nivå er det interessant å diskutere faktorer som påvirker nasjonal klimapolitikkutvikling, spesielt ettersom den nye klimaavtalen baseres på at landene skal finne skreddersydde og effektive løsninger for egne utslippskutt. Er det noen fellestrekk for drivkrefter og barrierer i slike nasjonale beslutningsprosesser?

Ny forskning viser til tre sett av slike faktorer:

  1. Nasjonale energiressurser
  2. Institusjonelle faktorer
  3. Samspillet mellom tilbud og etterspørsel etter politikkendring

Nasjonale energiressurser

Et lands energiressurser har stor betydning for hvor sterk klimapolitikk landet fører. Land med store olje- og kullreserver som er økonomisk avhengig av fossile energiressurser og hvor fossil energi har en sentral plass i energimiksen, opplever at det er både vanskelig og dyrt å erstatte fossil energi med fornybar. Klimatiltak kan føre til økte strømpriser og legge økonomiske hindre for bruk av energiressursene. Denne «lock-in-effekten» relaterer seg både til jobber og infrastrukturinvesteringer relatert til utvinning, transport, forbrenning og forbruk av tradisjonelle fossile energikilder. Energisikkerhetsaspekter spiller også inn: Har man store egne energireserver, er det færre insentiv til å endre sin energipolitikk.

Land som er avhengige av energiimport er ofte mer åpne for reform i energisektoren. For eksempel har flere EU-land, for eksempel Tyskland og Frankrike, investert i fossilfrie energiressurser for å kompensere for mangel på egne fossile energireserver.

Land som er avhengige av energiimport er ofte mer åpne for reform i energisektoren.

guri bang

Teknologisk utvikling kan ha stor innvirkning på klimagassutslipp og på klimapolitikkutvikling i enkeltland. Eksempelvis førte utviklingen av boreteknologi til ny tilgang på store reserver av skifergass i USA, noe som igjen har ført til en nedgang i utslippene der. I Kina har utvikling av ny og billig solcelleteknologi ført til innfasing av mer fornybar energi i energimiksen. Kinas massive investeringer i fornybar energi vil til en viss grad redusere landets sterke avhengighet av kull, selv om fornybar energi står for bare omtrent 10 prosent av energimiksen hittil.

I tillegg forventes gass å spille en sterkere rolle i Kinas framtidige energimiks. Ifølge myndighetenes nye energiplan vil landet ha 15 prosent ikke-fossil energi innen 2020, men også minst 10 prosent gass. Innfasing av fornybar energi skjer gjerne parallelt med økt bruk av fossil energi i India, Kina og USA.

Institusjonelle faktorer

Institusjonelle faktorer påvirker mulighetsrommet for politikkendring. I politiske systemer med sentralisering av makt vil det være lettere å få til politikkendring, mens i politiske systemer med mer fler-nivåstyring vil det være flere vetopunkter og vanskeligere å få til endring.

Demokratier har flere kanaler og muligheter for at befolkningen kan uttrykke krav og støtte til politikkendring enn det som finnes i autokratiske styringssystem, og dermed er også flere aktører involvert i den politiske prosessen. Demokratier har institusjonelle strukturer som skaper vetospillere og koalisjoner som påvirker retningen og ambisjonene for klimapolitikken.

I ikke-demokratier har sentrale offentlige myndigheter eller eliter i det politiske styringssystemet viktige roller i beslutningsprosessene. Disse rollene kan ha samme funksjon som vetospillere i demokratier har.

Samspillet mellom tilbud og etterspørsel

Forskningen vår viser at samspillet mellom tilbud og etterspørsel etter politikkendring er en viktig faktor. I land der regjeringen er en pådriver for politikkendring, ser vi at klimapolitikk er høyere på den politiske agendaen. I slike land foreligger gjerne konkrete forslag til eller vedtak om klimatiltak.

I sentraliserte politiske systemer med få vetospillere vil det da være lettere å få til politikkendring enn i fler-nivåsystemer med mange involverte beslutningstakere og mange vetopunkter. Eksempelvis ser vi at endringer som foreslås på toppnivå i Kina, raskere blir vedtatt enn det som er tilfellet i USA. Kinas fokus på lavkarbonpolitikk siden 2007 har resultert i en rask oppvekst av fornybar-investeringer, mens klimapolitikkendringer som er foreslått i USA ofte har blitt stoppet av vetospillere.

Folket har makt: Etterspørselen etter politikkendring påvirker hvor ambisiøse klimapolitikerne er.

guri bang

Folket har makt: Styrken og formen på etterspørselen etter politikkendring påvirker hvor ambisiøse politikerne er i sine forslag. Sterk etterspørsel øker også sannsynligheten for at politikken blir vedtatt. I demokratier vil slikt press være klarere artikulert av en større del av befolkningen enn i autoritære regimer som undertrykker ytringsfriheten. Men selv i autoritære regimer vil den styrende eliten være opptatt av å bilegge misnøye som kan føre til sosial uro og true maktbasen deres.

Hva vil folk flest ha?

Lave energipriser er det folk etterspør sterkest i energipolitikken i de fleste land. Dette vanskeliggjør grønne løsninger i energisektoren så lenge karbonfri energi er dyrere enn fossil energi. I voksende økonomier som Kina og India er det også en sterk (og berettiget) forventning om at utviklingsbehov skal gå foran klimahensyn. Forbedring av levekår og fattigdomsreduksjon har høyeste prioritet.

Ofte er det også slik at lokal forurensning er viktigere for folk flest å håndtere enn klimaproblemet, som er mer globalt og langsiktig. Luft- og vannforurensning har skadelige virkninger på folks liv her og nå, og har derfor høyere politisk prioritet enn de mer langsiktige effektene av klimaendringer.

Økonomi, jobbsikkerhet og velferd trumfer klima.

guri bang

Politikere tar hensyn til de bekymringer og prioriteringer som befolkningen bryr seg mest om, og responsen på politisk press påvirker mulighetsrommet for klimapolitikkendring. Meningsmålinger viser at folks bekymring for klimaproblemet varierer, og klima kommer ofte et stykke ned på velgernes topp ti-liste over viktige politiske saker. Økonomi, jobbsikkerhet og velferdsspørsmål kommer som regel foran.