CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder

Klimakvoter må under hammeren

Klima - Et magasin om klimaforskning fra CICERO

Publisert 19.02.2007

Høsten 2006 fikk vi en fornyet debatt om auksjonering versus gratis tildeling av klimakvoter. Bakgrunnen er at regjeringen arbeider med planer om å presentere et revidert opplegg for kvotehandel i Norge fra 2008. Auksjonerte kvoter skal være en viktig del av systemet.

Dette er ingen ny debatt. Samfunnsøkonomer har i mange år argumentert for at nasjonale markeder for klimagasskvoter bør baseres på auksjonering og ikke på gratiskvoter. På tross av disse faglige rådene innførte både EU og Norge i 2005 kvotesystemer der kvotene ble delt ut gratis. Men systemet skal revideres fra 2008, og norske myndigheter har fått klarsignal fra EU-kommisjonen om at alle kvotene kan auksjoneres. Etter vår mening gir dette Norge en sjelden mulighet til å vise verden hvordan virkemidler mot klimagassutslipp kan utformes på en effektiv måte. Her kan vi være foregangsland og da vil det bare være spørsmål om tid før mange andre land kommer etter.
 
I denne artikkelen vil vi forsøke å forklare hva som er hovedproblemene med gratiskvoter og hvorfor man bør gå over til auksjonerte kvoter.

Hvordan dele ut kvoter?

Det første spørsmålet som melder seg ved gratiskvoter er hvordan kvotene skal deles ut. Her er det naturlig å skille mellom ubetinget og betinget tildeling. Ved ubetinget tildeling, gjerne basert på historiske utslipp, vil bedriftene også kunne legges ned uten at kvotene inndras – bedriftseierne mottar altså gratiskvoter (en formue) så lenge kvotesystemet består. I dette tilfellet vil et kvotesystem med gratis tildeling være kostnadseffektivt, og antall nedlagte bedrifter vil være det samme som ved auksjonering. Dersom det lønner seg å legge ned en bedrift ved auksjonering, vil det også lønne seg ved gratis tildeling.
 
Myndighetene i Norge og EU har ikke ønsket dette, og har derfor ikke valgt ubetinget tildeling. I første fase har Norge valgt betinget tildeling, det vil si å dele ut kvoter basert på historiske utslipp for bedrifter som har relativt uendret aktivitetsnivå. Bedrifter som vil øke eller redusere aktiviteten betydelig, får tildelt flere eller færre kvoter i tråd med bedriftenes planer. Det samme gjelder nye bedrifter.

Er gratiskvoter kostnadseffektivt?

Hva er så problemet med betinget tildeling? Et kvotesystem med betinget gratis tildeling er ikke kostnadseffektivt. Det stimulerer ikke til utslippsreduksjoner på samme måte som auksjonering.
 
La oss forklare nærmere: Poenget med markedsbaserte virkemidler i miljøpolitikken er nettopp at man skal sette en pris på forurensning. Da vil markedet selv sikre at man får størst mulig utslippsreduksjon til minst mulig kostnad, enten det er snakk om renere teknologier eller omstilling av næringslivet. Hvis man derimot legger hindringer i veien for markedsmekanismen ved å innføre betinget tildeling av kvoter vil investerings- og driftsbeslutningene være direkte påvirket av selve tildelingen. Da har man ikke lenger et kostnadseffektivt system, som jo var hele formålet med å innføre markedsbaserte virkemidler.
 
Omstilling av næringslivet er et viktig element i et samfunnsøkonomisk fornuftig opplegg for utslippsreduksjoner. Det trengs både teknologiske løsninger og et skifte fra CO2-intensive varer og tjenester til mer miljøvennlige. Da må man ikke fjerne insentiver til å redusere produksjonen av CO2-intensive varer. Det skjer når bedrifter som produserer slike varer får inndratt kvoter ved redusert aktivitet, og til og med får tilbudt flere kvoter når de øker sin forurensende produksjon.  Dagens kvotesystem er med på å holde kunstig liv i bedrifter som ikke har livets rett i en verden der CO2-utslipp har en pris.
 
Det mest kritikkverdige med det norske kvotesystemet er kanskje tildelingen av kvoter til nye bedrifter. Et sentralt poeng når man setter en pris på CO2, er å få investorer til å kalkulere inn CO2-prisen når de skal investere i ny virksomhet. På den måten vrir man næringsstrukturen over i en mindre CO2-intensiv retning. I det norske systemet er det imidlertid slik at nye bedrifter søker om gratiskvoter på grunnlag av deres forventede aktivitet og tilhørende utslipp.

Teknologiutvikling

Et kvotesystem med betinget tildeling bidrar altså ikke til å vri produksjonen i retning av miljøvennlige varer. Imidlertid kan det vel bidra til å redusere utslippene per produsert enhet ved at nye teknologier utvikles og tas i bruk? En bedrift som ikke bruker den reneste tilgjengelige teknologien, kan tjene på å bytte teknologi og selge kvoter i markedet. Ofte vil den reneste teknologien også være den mest effektive, fordi CO2-utslippene henger nært sammen med bruken av energi som i seg selv er dyrt, og blir dyrere gjennom kvotemarkedet.
 
Å utvikle en enda renere teknologi kan imidlertid være et tveegget sverd. I første omgang vil bedriften kunne selge flere kvoter og tjene på det. På sikt er det imidlertid grunn til å forvente at myndighetene vil forholde seg til den nye teknologien, og tildele kvoter basert på denne i stedet for den gamle – i alle fall dersom bedriften utvider produksjonen. Gevinsten av å utvikle teknologien blir dermed mindre enn om alle kvotene måtte kjøpes via auksjon.

Framtidig tildeling

Dessverre kan dagens uklare situasjon omkring framtidige tildelingsregler føre til at bedriftene er tilbakeholdne med å foreta utslippsreduksjoner. Usikkerhet gir mindre investeringer med risikoaverse investorer.  Bedriftseierne regner med at det kommer nye runder med gratis tildeling, men er usikre på hvilke kriterier som vil bli lagt til grunn i framtida. Kanskje vil tildelingen av kvoter i 2013 blir basert på historiske utslipp i 2007?
 
Det er også mange andre problemer med gratiskvoter. Blant annet vil gratis tildeling knyttet til videre drift måtte bli skjønnsmessig, der myndighetene må stole på opplysninger de får fra bedriftene – et typisk asymmetrisk informasjonsproblem. Det gir stort rom for lobbyvirksomhet for å skaffe egne fordeler, såkalt rentseeking.
 
Den mye omtalte Stern-rapporten tar blant annet for seg kvotehandel, og peker på mange av de samme problemene med gratis tildeling som vi har påpekt. Den legger vekt på at gratiskvoter gir skjeve insentiver, og anbefaler at EU går over til å auksjonere kvotene. Rapporten gir rom for at gratis tildeling kan spille en viss rolle i en overgangsperiode på grunn av konkurransesituasjonen mot andre land. I så fall er det viktig at reglene er gjennomtenkte og midlertidige. For eksempel er det liten grunn til at nye industribedrifter og nye og eksisterende kraftprodusenter skal motta gratiskvoter, mens gradvis nedtrapping av gratiskvoter til eksisterende industribedrifter i en overgangsperiode kan forsvares på grunn av omstillingskostnader.

Skattekilen er fortsatt høy

Et annet viktig argument for auksjonerte kvoter er at det vil gi staten inntekter. Disse inntektene kan i sin tur gi grunnlag for å redusere andre skatter og avgifter, for eksempel skatt på arbeid, som i dag gir effektivitetstap. Effektiv marginalskatt på arbeid i Norge er på sitt høyeste 54,2 prosent. Når man tar hensyn til at det er 25 prosent merverdiavgift, vil mange lønnsmottakere i Norge i praksis sitte igjen med bare 37 prosent av de verdiene de skaper. Vi har altså fortsatt svært store skattekiler som gir store effekter på arbeidsmarkedet også i Norge. I den grad miljøpolitikken kan generere skatteinntekter vil det kunne gi rom for å redusere denne skattekilen, og dermed alt i alt redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved miljøpolitikken i betydelig grad.
 
Fra 2008 skal et revidert kvotehandelssystem innføres. Da kan man gå over til et system der staten auksjonerer kvotene til de bedriftene som er pålagt kvoteplikt, i stedet for å dele dem ut gratis. Hele dagens regelverk for tildeling og inndragning av kvoter, som har en så ødeleggende virkning på effektiviteten i systemet, kan dermed fjernes. Her har Norge muligheten til å bli et foregangsland på utforming av en effektiv klimapolitikk. Vi håper regjeringen griper denne sjansen.

Denne artikkelen ble opprinnelig publisert i Magasinet CICERONE nummer 1, 2007