CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder
lang dags ferd. siden 2012 har Klimadirektoratet i Europakommisjonen prøvd å få på plass tiltak som vil redusere kvoteoverskuddet i eu. Foto: eu-parliamentet

lang dags ferd. siden 2012 har Klimadirektoratet i Europakommisjonen prøvd å få på plass tiltak som vil redusere kvoteoverskuddet i eu. Foto: eu-parliamentet

Klimakvoter i medvind

Klima - Et magasin om klimaforskning fra CICERO

Publisert 27.05.2015

EU strammer inn kvotehandelssystemet. Det gir omsider medvind til hjørnesteinen i EUs og Norges klimapolitikk.

Nylig ble medlemslandene i EU enige om å stramme inn det europeiske kvotehandelssystemet (ETS) ved å innføre en såkalt markedsstabilitetsreserve (MSR) allerede fra 2019. Med dette imøtekom de Europaparlamentet, som på forhånd hadde stilt klart krav om tidlig start av MSR. Kompromisset mellom medlemsstatene gjorde det mulig å inngå en avtale med Parlamentet i begynnelsen av mai. Avtalen har blitt betegnet som en milepæl.

Dermed synes EUs kvotesystem – hjørnesteinen i både EUs og Norges klimapolitikk – nå å seile i medvind, etter lengre tids motvind. I denne artikkelen ser vi nærmere på den nære historien og hva motvinden har bestått i, før vi diskuterer sentrale endringer som kan forklare hvorfor vinden har snudd, og hva det betyr for veien videre.

EUs kvotesystem dekker nær halvparten av klimagassutslippene. Ved å sette et tak på utslippene framover, dele ut utslippstillatelser innenfor dette taket til bedriftene som deltar, med mulighet til å selge utslippsrettigheter til andre med høyere kostnader for å redusere utslipp (og vice versa), så har man i teorien et system som kombinerer miljø og styringseffektivitet med kostnadseffektivitet.

– EUs kvotesystem er hjørnesteinen i EUs og Norges klimapolitikk

EU har vært en internasjonal pioner på dette området siden 2005. Selv om systemet har bidratt til å sette klima på dagsorden i bedriftene på en ny og mer kraftfull måte, så har det vært ulike praktiske problemer hele veien.

Krise og kvoteoverskudd

Etter at finanskrisa slo inn i 2009 med redusert industriell aktivitet og dermed langt mindre etterspørsel etter kvoter enn antatt, har et betydelig overskudd av kvoter bygd seg opp, mens kvoteprisen har sunket tilsvarende og holdt seg lav i årevis. I begynnelsen av 2014 var overskuddet på mer enn to milliarder kvoter (som tilsvarer om lag ett års utslipp innenfor systemet) og kvoteprisen lå på rundt fem euro, det vil si omtrent 40 kr. Fra 2012 har derfor Klimadirektoratet (DG Klima) i Europakommisjonen prøvd å få på plass tiltak som både midlertidig og permanent vil redusere kvoteoverskuddet og få kvoteprisen i været, slik at den på kraftfullt vis vil bidra til å snu energiproduksjon og -bruk i grønn retning.

Kommisjonen i motvind

Men disse framstøtene har lenge strevd i motvind, i et EU dominert av økonomiske problemer og med klima lenger ned på dagsordenen. Problemene toppet seg våren 2013. Kommisjonen hadde foreslått å utsette auksjonering av 900 millioner kvoter til 2019/20 (såkalt ‘backloading’) for midlertidig å redusere tilgangen på kvoter og dermed bidra til en høyere kvotepris.

Men Europaparlamentet i plenum stemte ned dette forslaget. Selv om forslaget ble vedtatt noen måneder senere, var prosessen et symptom på sterke interne splittelser i EU. ‘Gamle medlemsland’ som Storbritannia og Nederland var positive til en videre innstramming av kvotesystemet. Disse landene ønsket drahjelp fra kvoteprisen til pågående prosesser for grønnere energisystemer. Steilt mot disse sto de nye medlemslandene i øst, anført av Polen. Disse har en overveiende kullbasert energiforsyning og er svært kritiske til alle tiltak som gjør brenning av kull dyrere og generelt anses å true økonomisk vekst.

Tyskland på gjerdet

Kommisjonen hadde fått seg en smekk på fingrene i prosessen for å få til backloading. Det sentrale, mer strukturelle innstramningsforslaget – permanent sletting av et større antall kvoter – møtte også motbør. Prosessen hadde også vært preget av at Tyskland var lammet på grunn av intern uenighet i regjeringen. Fridemokratenes (FDP) Philipp Rösler styrte Økonomi- og teknologidepartementet og var sterkt skeptisk til endring av kvotesystemet. Innen industrien hadde kraftbransjen i Europa lenge vært en varm tilhenger av kvotesystemet.

– Den kraftkrevende industrien hadde uttrykt sterk skepsis til ensidige, mer ambisiøse EU-tiltak

Denne industrien er ikke utsatt for global konkurranse og kan greit sende kvotekostnader videre til strømkundene. Men dette gjelder ikke for den globalt konkurranseutsatte kraftkrevende industrien, som stål og sement. Den kraftkrevende industrien hadde uttrykt sterk skepsis til ensidige, mer ambisiøse EU-tiltak. Forkjemperne for kvotereform, inkludert DG Klima og medlemsland som Storbritannia, fikk også lite drahjelp fra de globale forhandlingene. Paris 2015 var flere år unna og ikke mulig å bruke som internt forhandlingskort på samme måte som det kommende Københavnmøtet hadde hjulpet reformvennene i 2008.

Vinden snur i 2014

Etter diskusjoner av ulike tiltak foreslo Kommisjonen i januar 2014 at det skulle innføres en markedsstabilitetsreserve (MSR) fra 2021 som automatisk skal kunne trekke inn overskuddskvoter (og frigi kvoter i knappe tider), altså litt som en termostat. Dette fikk generell støtte av medlemsstatene i Det europeiske råd i oktober 2014, som en sentral del av rammeverket for klima- og energipolitikk fram mot 2030. Oktober-konklusjonene fra Rådet inneholdt også blant annet en økning i den årlige innstrammingen av kvotesystemet fra 1,75 prosent til 2,2 prosent, og en regel om at 10 prosent av kvotene til auksjonering skulle øremerkes og fordeles mellom lavinntekts medlemsland (i øst), for å markere ‘solidaritet og gjensidig avhengighet’.

På dette tidspunkt var det klart at sentrale medlemsland som Storbritannia og Tyskland ønsket å innføre MSR allerede fra 2017, mens østlandene sto fast på tidligst 2021. Ballen ble så spilt over til Europaparlamentet. Mens Industri- og energikomiteen ikke klarte å bli enige, samlet Miljøkomiteen seg i februar 2015 om krav om å innføre MSR fra 2019 (formelt sett 31. desember 2018). I tillegg ønsket Komiteen å kanalisere både de 900 millioner kvotene som var satt på vent ved backloading og 750 millioner ubrukte kvoter (på grunn av bedriftsnedleggelser og lignende) direkte inn i MSR i 2019–20. Komiteen foreslo også opprettelse av et nytt fond på 300 millioner kvoter til støtte for ‘banebrytende teknologiutvikling’ i perioden 2018–25.

Nå har altså medlemslandene kommet Parlamentet i møte både når det gjelder oppstart av MSR og, enda viktigere på kort sikt, direkte kanalisering av utsatte og ubrukte kvoter inn i MSR i 2020. Avtalen holder ‘solidaritets-kvotene’ avsatt forrige oktober (maks 800 millioner) unna MSRs grep fram til 2025. Og man inviterer Kommisjonen til å vurdere et nytt innovasjonsfond på opptil 50 millioner kvoter i den kommende ytterligere oppussingen av kvotesystemet. Denne avtalen ble formelt godkjent av medlemslandenes permanente representanter i Brussel på den 13. mai. Avtalen skal videre formelt godkjennes i avsluttende runder i EU-institusjonene i mai, juni og juli. Teoretisk sett kan problemer fortsatt oppstå, men de fleste regner sjansene for dette som små.

– Tyskland er «kvotekongen» i Europa, med flest antall kvoter

Hvordan har så motvind snudd til medvind? En nylig intervjurunde i Brussel med representanter for Kommisjonen, Parlamentet, industrien og miljøbevegelsen har bekreftet at minst fem sentrale ting har endret seg:

1. Tyskland har tatt grep og østblokken sprukket

I tiden etter lansering av forslaget har det foregått en debatt om sentrale elementer knyttet til MSR-forslaget, inkludert tidspunkt for start og hva som skal skje med de midlertidig inndratte 900 millioner kvotene – skal de sendes ut på markedet igjen eller smekkes rett inn i MSR-fondet? Når det gjelder tidspunkt for start, var Tyskland raskt på banen med å foreslå en start allerede i 2017. Tyskland er «kvotekongen» i Europa, med flest antall kvoter. Her har ommøbleringen i forbundskansler Angela Merkels koalisjon etter valget høsten 2013 klart hatt en effekt. FDP har blitt erstattet av sosialdemokratene og den tidligere miljøvernministeren Sigmar Gabriel har overtatt Röslers stilling som energiminister. Tyske myndigheter har innsett behovet for å gjøre noe med kvoteprisen også med tanke på å nå egne nasjonale klimamål for 2020.

Når det gjelder reformskeptikerne, så er det få tegn som tyder på at Polen har endret det grunnleggende synet på at behovet for reform er moderat, og at den først bør gjelde fra 2021. Allikevel rapporteres det om et generelt mer positivt og konstruktivt Polen i diskusjonene. Landet er nå en aktør som bidrar med (kritisk) analyse, hvor underbygde krav om kompensering og skjerming har overtatt for mer enkel utmelding av debatten og blokkering av vedtak. Men vel så viktig er nok at Polen har mistet viktige allierte i det siste. Både Tsjekkia og Litauen har brutt ut og dermed svekket den blokkerende minoriteten i Rådet betydelig.

En viktig bakgrunnsfaktor her er nok at østlandene fikk en bra deal på det nevnte 2030 EU toppmøtet i oktober 2014. 2030-vedtaket inneholdt blant annet løfter om fortsatt mulighet for Polen og andre til å gi et betydelig antall gratiskvoter til kraftsektoren også etter 2020 og i tillegg flere fondsordninger til støtte for modernisering av energisektoren i disse landene. Ikke så rart at Polens statsminister utropte seg selv til møtets vinner i etterkant. Og som nevnt ovenfor fikk østlandene beholde tidligere utdelte gulrøtter i den avsluttende MSR runden. Ved å skjerme disse medlemsstatene for noe av virkningen av MSR ble det mulig å komme til enighet om MSR.

2. Kommisjonen har gjenvunnet initiativet

Som antydet hadde DG Klima i 2013 malt seg inn i et hjørne, med sentrale forslag i sterk motvind, og intern skepsis også innenfor Kommisjonen selv. Lansering av MSR-forslaget har ført debatten inn i et nytt og mer konstruktivt spor. MSR slår inn først litt på sikt og dets tekniske og automatiske karakter avpolitiserer forslaget til en viss grad. Noen mener også at det faktum at Kommisjonen til slutt maktet å få backloading igjennom i stri motvind var et vendepunkt som ‘slet ut og knakk ryggen på motstanderne’.

3. Bedre dynamikk og storkoalisjon i Parlamentet

Det har tatt tid for Parlamentet å komme ordentlig på banen når det gjelder MSR-mekanismen. Delvis skyldes det at man ventet på utfallet av valget som fant sted i mai i fjor. Selv om valget medførte et sterkere innslag av uforutsigbare fløypartier, så har dynamikken i MSR-saken vært overveiende positiv. Det virker som om en bredere enighet om viktigheten av å få flaggskipet ETS på rett kjøl har utviklet seg også i Parlamentet, hjulpet av en tendens til samarbeid mellom de to største partiene (liberalkonservative EPP og sosialdemokratene S & D). Saksordfører (i Parlamentets språk: rapportør) Ivo Belet, fra den liberalkonservative EPP flertallsgrupperingen, får godt skussmål bredt i Brussel-miljøet.

4. Mindre splittelse innen industrien

Kraftbransjen var blant de aktører som brakte MSR-forslaget inn i debatten fra 2014 av og har hele tiden heiet fram forslaget, også en eventuell innføring allerede i 2017. Energiintensiv industri har litt motstrebende godtatt innføring av MSR-mekanismen, men hadde helst sett at den ikke kom før i 2021. Det hjelper at 2030-vedtaket i Det europeiske råd i oktober 2014 inneholdt løfter om fortsatte gratiskvoter til denne industrien post-2020 og utvidelse av eksisterende fondsordninger til støtte for teknologiutvikling og lignende.

Som nevnt ovenfor, fulgte også Parlamentet opp med sitt eget fondforslag i februar i år. Det kan være at energiintensiv industri måtte erkjenne at slaget var tapt om MSR-forslaget, særlig etter den tidlige tyske støtten til forslaget, og at de nå sliper knivene for den kommende kampen om gratiskvoter og annen industriskjerming.

5. Litt mer drahjelp fra EUs omgivelser

Paris-møtet er nå kun et halvt år unna og det bidrar nok til litt ekstra press for å få MSR-vedtaket på plass så fort som mulig. Med dette på plass og en ytterligere oppussing av kvotesystemet godt i gang vil EU ha mer å slå i bordet med i Paris. Ukraina-krisen bidrar til økt fokus på intern energiforsyning og -sikkerhet. Men denne utviklingen påvirker primært andre deler av EUs klima- og energipolitikk enn kvotesystemet.

Videre oppussing og økende pris

Videre oppussing av systemet for post-2020 fasen starter så fort MSR er i boks. Dette gjelder blant annet klargjøring av reglene for videre utdeling av gratiskvoter og beskyttelse av industrien for å unngå utflytting og karbonlekkasje. Så nye opphetede diskusjoner kan absolutt ventes. Der noen aktører ser på MSR-kompromisset som et minstemål og skulle ha ønsket mer, opplever andre at de har strukket seg langt.

Dagens kvotepris ligger rundt sju euro. Vil en utvikling som beskrevet ovenfor da bety at kvoteprisen nå raskt vil fyke i været? Ved MSR-start i 2019, spår prisanalytikere en pris rundt 20 euro i 2020. Kombinert med andre innstramminger vil innføringen av MSR gradvis kunne føre kvoteprisen noe over 30 euro i 2030.

Med MSR og videre oppussing på plass vil systemet framstå som mer robust og en inspirasjon for flere andre land og regioner som har startet eller er i ferd med å starte kvotehandel. Mange vil fortsatt mene at kvotesystemet må suppleres med flere andre virkemidler på europeisk og nasjonalt nivå for at det grønne skiftet skal realiseres fullt ut og i rimelig tid. Med MSR på plass vil kvotesystemet bli bedre i stand til å håndtere at andre klimatiltak som for eksempel energieffektivisering og fornybarsatsing lykkes og dermed bidrar til lavere etterspørsel etter kvoter. Så det vanskelige, men viktige, samspillet med andre virkemidler ser ut til å bli greiere framover.

En kortere utgave av denne artikkelen har tidligere stått på trykk i magasinet Energi og Klima.