CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder
Foto: Astrid arnslett

Foto: Astrid arnslett

Hvordan kan Norge regne med skogen for å oppfylle klimamålet?

Nyheter - Nytt fra CICERO

Publisert 18.03.2021

Fremskrittspartiet hevder det er lett for Norge å nå sitt klimamål, bare vi regner skog på samme måte som EU. Hvis vi regner med hele CO2-opptaket fra skog, ville det holdt å kutte norske utslipp med 25 prosent de neste ti årene, mener FrP. Etter utspillet fra FrP har diskusjonen gått – og forvirringen økt. Vi ønsker derfor å rydde i debatten.

Norge må forholde seg til to sett med regler når vi leverer på klimamål: De som følger av avtalen med EU om felles gjennomføring av vårt nasjonale bidrag til Parisavtalen (“klimamålet”), og reglene i Parisavtalen.

Må levere på EU-avtalen

Hvorfor er hele CO2-opptaket i skog tatt med i EUs mål og ikke i det norske målet?

Norges mål for 2030 på 50-55 prosent utslippsreduksjon er et «økonomi-dekkende» mål og omfatter i utgangspunktet utslipp og opptak fra alle sektorer, inkludert skog og arealbrukssektoren (den såkalte LULUCF-sektoren). Det er derfor viktig å presisere at CO2-utslipp og opptak i skog allerede er tatt med i både EUs og Norges klimamål. Dette gjøres gjennom “no-debit”- regelen (eller «netto-null» utslipp). Regelen tilsier at bokførte utslipp fra LULUCF-sektoren må kompenseres for med bokførte opptak gjennom tiltak i sektoren. Opptak av CO2 i skog er altså allerede tatt med i den forstand at 2030-målet for Norge innebærer at utslipp fra LULUCF-sektoren ikke skal være større enn opptaket i sektoren.

– Det som er nytt er at EU nå teller med hele CO2-opptaket i LULUCF-sektoren mot utslippsreduksjonsmålet. EU annonserte et nytt klimamål i desember 2020 på ‘netto’ 55 prosent reduksjon, som betyr at de teller med CO2-lagring i skog. Norges klimaplan er derimot basert på det gamle klimamålet til EU og avtalen med EU, som ikke inkluderte hele nettoopptaket fra skogen mot utslippsmålet, forklarer CICERO-forsker Fay Farstad.

I 2015 meldte både Norge og EU inn et mål til FN om å redusere klimagassutslippene med minst 40 prosent innen 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. I oktober 2019 inngikk EU og Norge en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Norge måtte følgelig utarbeide en plan for hvordan dette målet skulle nås, og Klimaplanen ble publisert på nyåret 2021. I mellomtiden hadde både Norge og EU oppjustert sine klimamål i Parisavtalen.

– Klimaplanen var derfor på en måte utdatert allerede da den ble publisert. Men Norge må fortsatt levere på denne avtalen frem til den er reforhandlet. Slik EU-avtalen nå foreligger (se faktaboks nederst) kan ikke Norge regne med hele CO2-opptaket i skog mot det nåværende klimamålet, slik som FrP foreslår, uten å bryte denne avtalen, sier Farstad.

EUs eksisterende klimarammeverk og Norges muligheter for fleksibilitet mellom de ulike pilarene. Figur: Eilif U. Reed, CICERO

– Norge har lagt inn et forbehold i vårt oppdaterte nasjonale bidrag til Parisavtalen at vi kan komme med mer informasjon om hvordan bidraget vårt skal forstås, inkludert i lys av EUs oppdaterte bidrag til Parisavtalen. Om Norge på et senere tidspunkt velger å gi slik informasjon og således endre bidraget vårt kan det uansett ikke bryte med den til enhver tid foreliggende avtalen med EU, sier forskningsleder ved CICERO, Erlend Hermansen.

Ny klimaavtale med EU: muligheter og begrensninger

Imidlertid vil EU som følge av sitt nye klimamål for 2030 gjøre endringer i regelverket. Det er forventet at det skal legges frem endringsforslag til regelverket i juni 2021. Dette gir rom og nye muligheter for Norge: når det nye regelverket er vedtatt i EU, bør Norge vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket skal gjelde også for Norge. For at det nye regelverket skal gjelde for Norge, må også Stortinget gi samtykke. Det er derfor viktig å tenke nøye gjennom hvordan Norge skal nå sitt forsterkede mål, og om man ønsker å fortsette samarbeidet med EU, sier professor i juss ved Universitetet i Oslo, Christina Voigt.

Om Norge i fremtiden kan telle med hele nettoopptaket i skog mot målet for utslippskutt avhenger derfor i stor grad av den nye klimaavtalen mellom Norge og EU, og EUs nye klimaregelverk.

Hermansen legger vekt på at det per i dag er uklart hvordan det nye klimaregelverket og en eventuell ny klimaavtale mellom Norge og EU vil se ut. Selv om EU-kommisjonen skal legge frem forslag til nytt klimaregelverk til sommeren, vil ta tid før dette blir vedtatt. Det vil også ta tid å oversette regelverket til en norsk kontekst via en ny klimaavtale.

– Man vet derfor ikke hva handlingsrommet blir for å telle hele nettoopptaket i skog mot målet for utslippskutt før om noen år, påpeker Hermansen.

Parisavtalen setter begrensninger

Dersom Norge skulle regne med hele netto-opptaket av CO2 i skog som et bidrag til å nå klimamålet, slik Frp foreslår, ville det også bryte med våre forpliktelser under Parisavtalen.

– Parisavtalen krever at hvert land leverer klimamål hvert femte år og at det nye målet alltid skal være mer ambisiøst enn det foregående. Dette kalles “progresjonsprinsippet”. Nye mål skal i tillegg gjenspeile “den høyeste mulige ambisjon” for landet, sier Voigt.

Norge meldte først inn at vi skal kutte utslippene med 40 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990, uten å telle med hele nettoopptaket i skog. Senere valgte vi å øke utslippsreduksjonsmålet til 50-55 prosent.

– Hadde Norge regnet med skog slik Frp foreslår, ville det resultere i et utslippskutt på bare om lag 25 prosent, og således bryte med progresjonsprinsippet og kravet om «høyest mulig  ambisjon» i Parisavtalen, forklarer Voigt. Det er vanskelig å forsvare at Norge ikke kan gjøre bedre enn å ta med alt opptak fra skog, legger hun til.

– Ikke bare går FrPs forslag mot ordlyden, og “the spirit”, av Parisavtalen, men det vil også gå imot det mer tekniske kravet om konsistens i metodebruk mellom innmelding av klimamålet til FN og målets gjennomføring. Kravet er nedfelt i Parisavtalens regelbok og sier at land ikke kan endre omfanget, betingelser, beregninger og andre metodeaspekter i løpet av en klimamål-periode. Å gå fra «netto-null»-utslipp fra LULUCF-sektoren til å regne inn hele CO2-opptaket i skog vil trolig gå imot konsistenskravet, sier Voigt.

EU sitt nye klimamål på ‘netto’ 55 prosent kutt, hvor de tar med hele nettoopptaket i skog, bryter derimot ikke med EUs opprinnelige innmeldte bidrag til Parisavtalen, fordi EUs nye mål innebærer en oppjustering av målsetningen. Det kan forklares ved at EU ikke har like mye opptak i skog som Norge i forhold til utslipp.

– Forholdstallene er helt ulike. Å telle med hele nettoopptaket i skog mot klimamålet utgjør en endring i utslippsreduksjonsmålet på ca. 2-3 prosent for EU. De vil altså fremdeles måtte kutte over 50 prosent av utslippene sine. Mens for Norge betyr inkludering av hele nettoopptaket i skog en betydelig reduksjon i utslippsreduksjonsmålet og dermed et brudd på både klimaavtalen med EU samt progresjonsprinsippet og ambisjonsprinsippet i Parisavtalen, forklarer Farstad.

Hva kan man gjøre i fremtiden?

Regjeringen har uttalt at de ønsker å samarbeide med EU om å oppnå de oppjusterte klimamålene. Kan ikke Norge da ta med lagring i skog på samme måte som EU i fremtiden?

– I prinsippet, ja, så lenge det er i henhold til den enhver tid gjeldende avtale med EU. Det er ingenting som hindrer Norge i å ta med lagring i skog på samme måte som EU, men for å etterleve progresjonsprinsippet og ambisjonsprinsippet i Parisavtalen så må vi da samtidig oppjustere det samlede utslippsreduksjonsmålet tilstrekkelig. Alternativt så kan vi velge å sette et separat mål for nettoopptak i skog, forklarer CICERO-forsker Steffen Kallbekken.

 

EUs eksisterende klimarammeverk og Norges muligheter for fleksibilitet mellom de ulike pilarene:

EUs nåværende klimapolitiske rammeverk, som Norge må levere på allerede fra i år, består av tre pilarer:

Kvotesystemet (som Norge har deltatt i siden 2008), innsatsfordelingsavtalen (som hovedsakelig dekker jordbruk, transport, avfall og bygg, altså ikke-kvotepliktig sektor) og skog og arealbrukssektoren (LULUCF).

Mellom disse pilarene er det en viss fleksibilitet, men den er ikke ubegrenset. Hvis Norge ikke kutter nok utslipp i innsatsfordelingsavtalen (underskudd) og opptaket er større enn utslippene i LULUCF-sektoren (overskudd), kan vi i perioden frem mot 2030 ‘bruke’ inntil 1.6 millioner tonn CO2e fra LULUCF-sektoren til å dekke underskuddet i innsatsfordelingsavtalen. Men ifølge Klimameldingen ligger Norge nå an til et underskudd i LULUCF-sektoren (det vil si at utslippene er forventet å bli større enn opptaket), og vi vil følgelig ikke ha noe overskudd å bruke for et eventuelt underskudd i innsatsfordelingsavtalen. I stedet må vi dekke underskuddet i LULUCF-sektoren ved å kjøpe andre EU-land sitt eventuelle overskudd i LULUCF-sektoren (etter nærmere forhandlinger og avtale med det aktuelle landet), eller ved å overoppfylle forpliktelsene våre i innsatsfordelingsavtalen og overføre dette til LULUCF-sektoren.