CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder
illustrasjon utslipp 

illustrasjon utslipp 

Det viktigste med Parisavtalen er å lære av dens mangler

Nyheter - Nytt fra CICERO

Publisert 20.12.2019

Klimatoppmøtet i Madrid ble avsluttet av en skuffet møteleder, som ga tydelig uttrykk for at de ikke hadde kommet så langt som planlagt.

Det skyldtes først og fremst at man ikke ble enige om et system for kvotehandel, der tanken er at land skal kunne velge om de vil redusere utslipp selv eller kjøpe kvoter fra et annet land, dersom det er økonomiske gunstig for begge parter. Uenigheten om dette skaper naturlig nok store utfordringer for neste års toppmøte, når utslippsmålene i Parisavtalen skal strammes inn.

Kvotehandel gir landene en mulighet for å tjene penger på å moderere sine forpliktelser om framtidige utslipp, dersom kostnadene ved å redusere egne utslipp er lave. Siden det er opp til det enkelte land å vurdere hva de skal forplikte seg til, så er det lett å forstå at det blir utfordrende å komme til enighet om et kvotesystem. Det gjør det naturlig å spørre seg om hvorfor det har vært så liten oppmerksomhet om dette tidligere.

Parisavtalen ble i sin tid bejublet fordi man greide å komme fram til en avtale som nesten alle land kunne godta, og som satte et ambisiøst mål om å forhindre at global oppvarming overstiger 2 °C, og gjøre det de kan for at den ikke overstiger 1,5 °C. Støtteerklæringene kom imidlertid fra svært ulike hold. De som var opptatt av å få en avtale som kunne gjennomføres i praksis, så nødvendigheten av å overlate ansvaret for å sette utslippsmål til landene selv. De som var opptatt av å stanse klimaendringene hadde temperatur-målet i tankene.

Hvordan disse to sidene ved avtalen skal kombineres ble i hovedsak overlatt til framtidige forhandlinger. Det forklarer nok langt på vei hvorfor det har vært forholdvis liten oppmerksomhet på åpenbare utfordringer med å løse klimaproblemene gjennom Parisavtalen. I Madrid måtte man forholde seg til en av disse. Mye tyder dessverre på at det skal komme flere.

Vi har en del erfaring med hvordan politikken som legges til grunn i Parisavtalen virker. Siden 1990 har vi fått servert politiske ambisjoner om hvor mye klimagassutslippene skal reduseres 15 – 20 år fram i tid fra ulike hold, uten at det har skjedd noe med de globale utslippene. Dette går fram av figuren, som viser sammenhengen mellom CO2-ustlipp og økonomisk aktivitet, målt som summen av alle lands brutto nasjonalprodukt (BNP).

Den blå linja viser globale utslipp av CO2 fra 1970 til 2018. Den rød-prikkede linja viser hva utslippene ville ha vært hvis de økte helt i takt med økonomisk vekst, målt som summen av alle lands brutto nasjonalprodukt. Økonomisk vekst forklarer nesten 99 prosent av utslippene. Endringer i prisen på olje og gass forklarer halvparten av avviket mellom de to linjene Til tross for stor oppmerksomhet om klimaet etter 1990, reduksjon i noen lands utslipp og redusert vekst i andres, så øker de globale utslippene som de alltid har gjort, også etter 2015, da Parisavtalen ble inngått.

Det nye med Parisavtalen er at disse ambisjonene skal rapporteres inn til et internasjonalt forum. Avtalen sier imidlertid ingenting hva som skjer med land som ikke når målene de har satt seg. Det blir helt sikkert utfordrende for Norge dersom vi er ett av noen få mindre land som ikke greier å redusere utslippene så mye som vi har forpliktet oss til. Hvis dette gjelder nesten alle land, så er det mest sannsynlig at hele avtalen må reforhandles. Hvilken betydning målsettingene vil få da, vet vi ingenting om.

Poenget med målsettingene blir derfor å synliggjøre myndighetenes ambisjonsnivå, som kan brukes til å begrunne tiltak. Da må de ta utgangspunkt i tiltak som de kan gjennomføre på egenhånd. De kan anslå hva det vil koste, og hva det betyr for utslippene i de sektorene som tiltakene er rettet mot. Hvor mye de bidrar til å redusere globale utslipp vet de ikke, for det avhenger helt av hva andre land gjør. Det som har gjort Parisavtalen politisk gjennomførbar er at man ikke kan vite sikkert hva andre land gjør. Forpliktelsene i avtalen må derfor bygge på vurderinger av enkelttiltak, og ambisjonene vil i stor grad knytte seg til en vurdering av kostnadene: Jo mer tiltakene koster, dess større ambisjoner.

 

Når myndighetene skal velge mellom tiltak, står de også overfor klare begrensinger, for tiltakene krever aksept i eget land. Da må de ta hensyn til at kostnadene for næringslivet også avhenger av hva som skjer i andre land. Norske bedrifter kan jo ikke sette i verk dyre tiltak, med mindre de er helt sikre på at konkurrentene i andre land gjør det samme. Ideen bak Parisavtalen er altså at det kan de ikke være. Da blir risikoen ved å belaste næringslivet med disse kostnadene for stor. De må derfor dekkes av noen andre, det vil si det offentlige.

Fra politisk hold kan disse kostnadene rettferdiggjøres med ambisjonene om å bidra mest mulig til å redusere utslippene. Det har åpnet døra for å knytte sammen økonomiske interesser og miljøinteresser. Store budsjettposter som brukes på klimatiltak vitner om en ambisiøs politikk, som kan begrunnes med forpliktelsene man har pålagt seg i Parisavtalen. Samtidig forklarer målet om å gjøre avtalen gjennomførbar hvorfor ikke kostnadene kan belastes næringslivet.

Resultatet er de mange eksemplene dyre tiltak, også i Norge, som satsingen på el-biler, flere forsøk på å etablere CCS-anlegg og ulike støtteordninger for å ta i bruk grønn teknologi. Hvert av disse tiltakene gir betydelige reduksjoner i utslipp. Det er heller ingen tvil om at mange grønne teknologier vil bli billigere over tid, og at støtteordningene kan bidra til teknologiske framskritt som vil påskynde en overgang mot et grønnere samfunn.

Vi vet imidlertid lite om hvordan tiltakene slår ut i større skala. Norske utslipp har ikke gått ned, selv om veksten ser ut til å ha bremset opp. Ingenting tyder på at oppmerksomheten om klimaendringer de siste tretti årene har ført til noen endring i utviklingen av globale utslipp, og det er vanskelig å se hva det er ved Parisavtalen som kan endre dette. Det mest sannsynlige er derfor at avtalen vil måtte reforhandles. Før man kommer så langt er det derfor viktig å summere opp hva som gikk galt.

Kyotoavtalen ble i sin tid forkastet fordi noen store land, først og fremst USA, ikke ville la seg diktere av en internasjonal forsamling. Dette tok man hensyn til i Paris-avtalen, som baserer seg på at landene selv setter sine mål. Det har synliggjort vanskelighetene med å løse et globalt problem med et nasjonalt utgangspunkt. Et viktig hinder er at innføring av grønne løsninger innenfor næringsvirksomhet i ett land fører til tap i konkurransen med de tradisjonelle løsningene i land som ikke pålegger seg tilsvarende omstillinger. Det er derfor lite som tyder på at man får redusert globale utslipp uten at politikken overfor hver næring blir koordinert. Det kan tilsi at representanter for viktige, utslippsintensive næringer bør spille en vel så stor rolle i klimaforhandlingene som politikere.